Odpowiedzialność państwa za ...

Odpowiedzialność państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariusza, DLA STUDENTÓW

[ Pobierz całość w formacie PDF ]
//-->PISMOPOŚWI ĘCONEISPRAWOMMETODYfl C H N I K IO R G A N I Z A C J IK O N T R O L INR 3 (30)mmm19 6 1MTŁOfiROKVI.“ !]!JAN KOSIKUniw ersytet W rocła w sk i01240ODPOWIEDZIALNOŚĆ TANSTWA ZA SZKODYWYRZĄDZONE PRZEZ FUNKCJONARIUSZADziałalność państwa jest wykonywana za pośrednictwem funkcjonariulszów pań­stwowy qh. Jedni, będąc na stanowiskach tzw. „organów”, pełnią zazwyczaj funkcjekierownicze, inni pracują w charakterze funkcjonariuszów podwładnych.Zdarza się nieraz, również w państwie (socjalistycznym, że wskutekdziałania funkcjonariusza państwowego ktoś ponosi szkodę — już to na majątku,już też, co bywa bardziej dotkliwe, na osobie. Rzadko kto twierdziłby dzisiaj, żeposzkodowany może poszukiwać wynagrodzenia szkody tylko u /samego funkcjonariu­sza, bezpośredniego ijej 'sprawcy. Jasne, że poszukiwanie takie byłoby w wieluprzypadkach daremne z powodu niewypłacalności sprawcy. Aby zapewnić poszko­dowanemu jakąś realną reparację, trzeba odpowiedzialnością wobec niego obcią­żyć nie tylko funkcjonariusza, bezpośredniego sprawcę szkody, lecz również pań­stwo, w którego imieniu on działa.Już od dawna obowiązuje u nas, podobnie jak gdzie indziej, zasada, że państwo,jak każdy dłużnik, odpowiada w określonych granicach za szkodę, wynikłą z nie­wykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania, zaciągniętego w jego imieniuw drodze umowy przez upoważnionego funkcjonariusza. Ponosi ono, krótko mó­wiąc, tzw. umowną odpowiedzialność, do której stosu!je się zwłaszcza art. 239 k. z.Ta jednak odpowiedzialność nie dotyczy w zasadzie przypadków, kiedy szkodawynikła wskutek działania nie związanego z wykonaniem umowy, której stronąjest państwo. Odpowiedzialność umowna państwa nie wchodzi w grę np. w przy­padku szkody, wyrządzonej przez funkcjonariusza, który dopuścił się kradzieżypodczas przeprowadzanej rewizji, albo w przypadku szkody, spowodowanej przezwybuch granatu pozostawionego lekkomyślnie przez zakwaterowanych we wsi żoł­nierzy. Można powiedzieć, że odpowiedzialność umowna państwa nie ma zastoso­wania w dziedzinie działalności zwierzchniej, lecz jedynie w zakresie jego czyn­ności o charakterze gospodarczym.Ogólna zasada odpowiedzialności państwa za jszkodę, wyrządzoną przez działaniejego funkcjonariusza, podjęte w zakresie państwowej działalności zwierzchniej,została u nas wprowadzona niedawno przez doniosły akt ustawodawczy. Mianowi­cie 28 listopada 1956 r. weszła w życie ustawa o odpowiedzialności Państwa zaszkody wyrządzone przez funkcjonariuiszów państwowych *) (nazywana dalej Usta­wą).Programowy przepis art. 1 Ustawy ustala, że „państwo odpowiada za szkodęwyrządzoną przez funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonejmu czynności”, którą to zaisadę realizuje w szczególności art. 3 stanowiący, że doodpowiedzialności państwa należy stoisować przepisy prawa (cywilnego, oraz art. 5,który w przypadku tzw. szikód na osobie dopuszcza przyznanie odszkodowania,choćby go prawo cywilne nie przewidywało.Spróbujemy krótko scharakteryzować trzy zagadnienia z zakresu odpowiedzial­ności państwa: 1) kto jest funkcjonariuszem państwowym; 2) co znaczy użytyw art. 1 Ustawy zwrot „przy wykonywaniu powierzonej mu czynności” ; 3) jakiesą według Ustawy przesłanki powstawania odpowiedzialności państwa i na jakichzasadach jest ona oparta.1) W myśl art. 2 Ustawy funkcjonariuszami państwa są „pracownicy organówwładzy, administracji lub gospodarki państwowej, nie wyłączając przedsiębiorstwpaństwowych” (ust. 1), z tym, że „za funkcjonariuszy państwowych uważa isię rów­nież osoby działające na zlecenie tych organów, osoby powołane z wyboru, sędziówi prokuratorów oraz żołnierzy sił zbrojnych” (ust. 2). Nie ma tu, jak widać dąże­nia do ścisłego określenia pojęcia funkcjonariusza państwowego. Jest to niewątpli­wa zaleta zwłaszcza z punktu widzenia osoby poszkodowanej na skutek działańpaństwowych. Przepis ten ma jednak i wadę. Są w nim pewne nięjaisności, mglistejest zwłaszcza wyrażenie „osoby działające na zlecenie tych organów”. Niełatwoustalić, kto jest taką „oisobą” głównie dlatego, że powstaje wątpliwość, jaki sensnadać tu wyrazowi „zlecenie” . Być może, jest to zlecenie, mające charakter aktuadministracyjnego, indywidualnego, (skierowanego w oparciu o właściwe przepisy kuwywołaniu oznaczonych skutków prawnych. Możemy jednak mieć tutaj do czy­nienia ze zleceniem w zupełnie szerokim znaczeniu, np. uznać, że przechodnia po­magającego ścigać przestępcę na „zlecenie” milicjanta należy uważać za funkcjo­nariusza w rozumieniu Uistawy, lub że, przypuśćmy, przedstawiciel spółdzielni pra­cy uczestniczący w posiedzeniu wojewódzkiej komisji cen jest uważany przezUstawę za funkcjonariusza.Troska o poszkodowanego skłania do tego, aby przy wykładni art. 2 ust. 2Ustawy opowiedzieć się za możliwie szerokim ujęciem terminu „zlecenie” . Jakiewinno ono być w praktyce, najlepiej odpowiedzą sądy i komisje arbitrażowe (teostatnie w ramach art. 8 Ustawy) przy rozpoznawaniu konkretnych przypadków.2) Na pierwsze wejrzenie zwrot „przy wykonywaniu powierzonej mu czynności”wydaje się jasny. Gdy jednak zapytamy, czy np. funkcjonariusz dopuszczający siękradzieży podczas rewizji w mieszkaniu obywatela, czyni to „przy wykonywaniu”,można chyba mieć wątpliwości. Już dawniej przy interpretacji przepisu art. 144,a zwłaszcza 145 k. z., w którym jest taki sam zwrot jak w art. 1 Ustawy, zazna­czyły się istniejące do dziś trudności w orzecznictwie i w literaturze. Mówionozazwyczaj, że przełożony odpowiada według art. 145 k. z., gdy podwładny wyrzą­dził szkodę „przy wykonywaniu” ; zastrzegano jednak równocześnie, iż przełożo-i) Dz. U . nr 54 poz. 243.2nego nie należy obciążać odpowiedzialnością za podwładnego, /który wyrządził szkodęnie „przy wykonywaniu”, lecz tylko „przy sposobności wykonywania” powierzonejmu czynności.Jednakże rozróżnienie to może być nieraz bardzo trudne a nawet niemożliwe,Można bowiem twierdzić, ze np. kierowca samochodu, który przejechał przechodniaw czasie nieprzestrzegania nakazanego kierunku jazdy działał „przy wykonywa­niu” , ale można też bronić poglądu, ze działał on tylko „przy sposobności” .Przydatność tego rozróżnienia wydaije się nikła zwłaszcza w dziedzinie odpo­wiedzialności państwa za jego funkcjonariuszy. Aby w tej dziedzinie odpowiedziećna pytanie, ozy funkcjonariusz wyrządził szkodę „przy wykonywaniu powierzonejmu czynności”, należy wedłuig naszego zdania zważyć wpierw dokładnie, jaki funkcjo­nariusz jest sprawcą iszkody, czy jest to funkcjonariusz pełniący służbę otoczonąszczególnym zaufaniem społeczeństwa. Następną istotną okolicznością jest cel, któ­rym się kierował ■ czy działał w celu wykonania powierzonej mu funkcji, czy też—w innym celu. Należałoby ponadto wyjaśniać dokładnie, jaki powierzono funkcjo­nariuszowi zakres działania, czy powierzenie nastąpiło we właściwym trybie, czynastąpiło to w sposób wyraźny czy też dorozumiany, jaki jest widoczny z zewnątrzw praktyce zakres jego działania.Słowem — zagadnienie można rozwiązać w każdym konkretnym wypadku pouwzględnieniu sytuacji faktycznej i charakteru wykonywanej funkcji. Powierze­nie czynności nie oznacza w każdym razie jedynie konkretnie otrzymanego polece­nia, lecz wynika także z rodzaju zajmowanego stanowiska służbowego i pełnionejfunkcji. 2)3)Artykuł 3 Ustawy stanowi, że „do odpowiedzialności Państwa stosuje sięprzepisy prawa cywilnego”. Chodzi tu przede wszystkim o przepisy kodeksu zo­bowiązań, regulujące odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną tzw. czynem nie­dozwolonym, więc odpowiedzialność deliktową. Są to art. 134 i nast. k. z„ obejmu­jące dwa historycznie wykształcone rodzaje odpowiedzialności cywilnej: odpowie­dzialność za własne czyny i odpowiedzialność iza cudze iczyny.Choć ten dwu podział odpowiedzialności został przeprowadzony w k. z. główniez myślą o osobach fizycznych, zastoisowano go też i do osób prawnych. W orzecz­nictwie i w literaturze wyrażano nieraz pogląd, że osoba prawna odpowiada zawłasny czyn,gdy jej organ działający jako taki wyrządził szkodę ze swej winy*a dzieje /się talk dlatego, pónieważ wyrażaną przez ten organ w ustalony sposób wolęuznaje się za wolę samej osoby prawnej, a jego winę — za winę samej osobyprawnej. Odpowiedzialnośćza cudzy czynnatomiast osoba prawna może ponosićwówczas, gdy nie jej organ, lecz funkcjonariusz niższego stopnia wyrządził szkodę.Konsekwencją ujęcia przyjętego art. 3 Ustawy jest przede wszystkimto, że w zakresie unormowanej Ustawą odpowiedzialności państwo występuje jakoosoba prawna prawa cywilnego. Przesłankami powstania odpowiedzialności zawłasny czyn — stosownie do art. 134 k. z. w powiązaniu z art. 37 p. o. p. c. —są: szkoda, działanie (lub zaniechanie) wyrządzające szkodę, związek przyczynowymiędzy szkodą a działaniem wyrządzającym szkodę, wina. Wymienione przesłankisą potrzebne i do tego, aby powstała odpowiedzialność państwa za cudzy czyn(według art. 145 k. z.). Istnienie tych przesłanek musi poszkodowany udowodnić bez.względu na to, na którym z tych artykułów oprze powództwo przeciw państwu.Między przesłankami i skutkami stosowania tych artykułów do odpowiedział-nosci państwa istnieją jak dotąd pewne odmienności z punktu widzenia dogma­tycznego. Wynikają one przede wszytkim z zaznaczonej już wyżej różnicy po­między sytuacją prawną organu a sytuacją prawną podwładnego w strukturze or­ganizacyjnej osoby prawnej. Główna różnica płynąca iz tego, ze działanie podwład-2) S. N . 21 m arca 1957 2 CF 406/55 w OS. N1/1958/28.anego uchodzi na tle kodeksu zobowiązań za działanie cudze a nie własne osoby praw­nej, uwidacznia się w podstawach odpowiedzialności.Według tradycyjnego poglądu, podstawą odpowiedzialności osoby prawnej za jejorgan jest zasada winy, podstawą zaś odpowiedzialności tej oisoby za jej podwład­nego jest, mówi się po dziś dzień w literaturze i orzecznictwie prawa cywilnego,zasada tzw. ryzyka. Tein pogląd, dziś już chyba szczególnie w zakresie odpowiedzial­ności państwa przestarzały, został też przyjęty w projekcie kodekisu cywilnegoP.R.L. z 1960 r.Rozróżnienie między organem a podwładnym trudne nieraz —■ jak to widaćz orzeczeń isądowych i arbitrażowych przy osobach prawnych * istaje się jeszcze—trudniejsze, gdy mamy do czynienia z funkcjonariuszami państwa. Wydaje się,że choćby ze względów cizysto praktycznych, należałoby o dp owie dzialno ść państwaza wszystkich funkcjonariuszów traktować jako odpowiedzialność za własny czyni oprzeć ją na jednej podstawie prawnej. Przemawia za tym jelszicze silnie momentnatury ispołeczinej, a mianowicie okoliczność, że funkcjonariusza socjalistycznejosoby prawnej nie można poczytywać za element „cudzy” . Bierze on przecieżwspółodpowiedzialność za kierunki i zakres jej działalności, z drugiej zaś strony,osoba ta jelst źródłem kierunku i zakresu jego działania służbowego.W ustawie znajduje się m. in. przepis, stanowiący oryginalny wkład pra­wa polskiego w dziedzinie odpowiedzialności państwa. Jest to art. 5, który w zakre­sie tzw. szkód na osobie odrywa odpowiedzialność państwa od przesłanek i podstawprawa cywilnego i opiera tę odpowiedzialność na szerszej podstawie, którą jest za­sada słuszności:„Poszkodowanemu może być przyznane całkowicie lub częściowo wynagrodzenienawet w razie braku podstaw odpowiedzialności Państwa według przepisów prawacywilnego, jeżeli wiskutek czynności pracownika państwowego doznał uszkodzeniaciała lub rozstroju zdrowia albo utracił żywiciela, a za naprawieniem szkody przema­wiają względy słuszności, zwłaszcza niezdolność poszkodowanego do pracy lubjego ciężkie połoiżenie materialne” .Głęboka treść humanistyczna tego przepisu mówi sama za siebie. W konkretnymprzypadku Sąd Najwyższy orzekł, że państwo odpowiada na podstawie art. 5 Usta­wy (mimo że według prawa cywilnego nie ponosiłoby ono odpowiedzialności) zakierowcę, który zabił człowieka w czasie gdy zmienił kierunek i ceil nakazanej mujazdy używając samochodu państwowego bezprawnie dla właisneij korzyści. S)Praktyka wykaże, w jakim zakresie art. 5 Ustawy będzie stosowany w przy­szłości do odpowiedzialności państwa. Ujawni też ona zalety i wady mechanizmuodpowiedzialności cywilnej w jego zastosowaniach do odpowiedzialności państwa.Od chwili wydania Ustawy jest wszakże pewne, że stanowi ona „ogromnie ważnyczynnik ugruntowania w przyszłości ładu i praworządności w kraju, o daleko idą­cych konsekwencjach praktycznych. Skoro bowiem państwo będzie materialnie od­powiadać za swój aparat, to należy isądzić, iż nie będzie patrzeć spokojnym okiemna postępowanie swego funkcjonariusza niezgodne z prawem”. 4)3) SN 28 w rześnia 1957 2 CR 1086/56 w O. S. P. i K . A . 11/1958 C 274.4) Zieliński J. O p raw orządność w dziedzinie stosunków pracy w P ZS1/1957 2.4 [ Pobierz całość w formacie PDF ]

zanotowane.pl

doc.pisz.pl

pdf.pisz.pl

happyhour.opx.pl